Déficit de deliberação

Regras e práticas internas podem prejudicar qualidade e quantidade de debates dos ministros do STF

Pleno do STF reunido em sessão

Em uma democracia representativa, a legitimidade dos cargos eletivos estaria assegurada constitucionalmente pela confiança que a população deposita, por meio do voto, em seus representantes. No Poder Judiciário os integrantes de sua cúpula nunca são eleitos, embora, no caso do Supremo Tribunal Federal (STF), sejam nomeados pelo presidente da República e a indicação passe por aprovação do Senado. Da corte da qual saem as decisões mais importantes do sistema judicial espera-se que a legitimidade emane do saber de seus 11 ministros. “Uma das fontes de legitimidade é a qualidade das deliberações do tribunal”, diz Virgílio Afonso da Silva, professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Com decisões bem fundamentadas e centralizadas em poucas mãos, o STF, em seu papel principal de guardião da Constituição, faria o escrutínio necessário das leis votadas no Congresso, numerosas e muitas vezes confusas ou contraditórias entre si.

O problema reside em saber se as deliberações do Supremo são, de fato, as melhores possíveis. Essa foi a motivação do estudo “A prática deliberativa do STF”, que Silva iniciou em 2011 e está em fase de finalização. As entrevistas  da pesquisa tinham  por objetivo compreender como os próprios ministros do STF encaram o processo deliberativo do qual participam, uma vez que, segundo o pesquisador, “cada ministro novo se vê compelido a seguir o rito ditado pela tradição e pelo regimento interno”. Silva entrevistou 17 integrantes e ex-integrantes do STF, assegurando que as informações seriam usadas de forma anônima, a fim de deixar “os ministros à vontade para expor suas opiniões” e, com isso, retratar o processo decisório do tribunal. O estudo conclui que regras e práticas internas do STF prejudicam a qualidade das deliberações.

Não se trata de defender um modelo único de processo decisório. “As sessões podem ser públicas ou reservadas, o tribunal pode permitir ou proibir votos divergentes, produzir decisões únicas ou que apresentem os votos de todos os integrantes, ter liberdade nas escolhas de casos ou não”, diz Silva. O professor Diego Werneck Arguelhes, da Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV-RJ), lembra que as deliberações da suprema corte alemã, por exemplo, são sempre secretas, regra que talvez sofresse rejeição se fosse adotada no Brasil. “No entanto, a opinião pública confia naquelas pessoas por defenderem ideias sedimentadas em décadas de atuação”, afirma. No tribunal constitucional alemão as decisões são pronunciadas apenas pelo presidente da corte e de modo quase sempre consensual. “O consenso é visto como sinal de que a decisão é a melhor tentativa de abordar a questão, feita por especialistas bem-intencionados.”

É nesse ponto que a diferença entre os processos decisórios no Legislativo e no Judiciário fica mais clara. Enquanto os parlamentares foram escolhidos para expressar interesses parciais, por terem sido eleitos para representar segmentos da população, os ministros do STF têm, segundo Silva, a obrigação de interpretar e aplicar a Constituição de acordo com a convicção de que a Carta deve ser a expressão da razão pública, conceito do filósofo do direito norte-americano John Rawls (1921-2002) que se refere ao consenso em torno de uma concepção de justiça compartilhada pelo conjunto da sociedade.

Uma deliberação de boa qualidade tomada em conjunto pressupõe enunciar e ouvir argumentos para que o grupo chegue a uma decisão comum, e não apenas à da maioria de seus integrantes. No caso do STF, vários fatores têm prejudicado a qualidade das deliberações. Os problemas começam no relator, tema analisado por Silva em artigo publicado no ano passado na Revista Estudos Institucionais, periódico vinculado à Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Na opinião da maioria dos ministros entrevistados pelo autor, o relator tem um papel decisivo no processo no STF, pois ele “baliza todo o debate”.

Alguns ministros distinguem o papel do relator “nos casos corriqueiros” e naqueles “que atraem a opinião pública”. Um deles esclareceu que, quando a matéria não chama a atenção, o relator tem um papel decisivo, pois os demais tendem a acompanhar seu voto; contudo, quando o tema é polêmico, o voto do relator é apenas “um voto qualquer”, pois cada um dos demais ministros leva o seu já escrito. Esse é, como ressaltou Silva em outro artigo, publicado no International Journal of Constitutional Law, um fator que prejudica muito o processo de deliberação. O debate tende a ter um papel irrelevante, “na medida em que cada membro componente do tribunal se prepara para votar como se relator fosse”, nas palavras de um dos ministros.

Segundo Silva, isso ocorre devido a uma prática peculiar do STF: o relator mantém sigilo sobre seu voto até o momento da sessão. Ele divulga apenas o relatório com os dados sobre o processo, mas não os seus argumentos. Como os demais ministros ignoram a posição do relator, precisam elaborar “do zero” os próprios votos nos casos polêmicos. Um dos ministros entrevistados declarou que, “se o relator enviasse seu voto com antecedência, haveria uma clara economia de tempo”. Se alguém estivesse de acordo com o relator, bastaria seguir seu voto, o que liberaria tempo para tratar dos demais processos. Ao mesmo tempo, isso propiciaria um diálogo com os ministros que divergissem de sua posição, pois os argumentos contrários partiriam de um solo comum. “Hoje o que temos é a somatória de 11 votos, e não decisões decorrentes de discussões aprofundadas entre os ministros”, conclui Oscar Vilhena Vieira, diretor da Escola de Direito da FGV de São Paulo.

“A divulgação do voto do relator, mesmo que desejada por boa parte dos ministros, ainda suscita alguns receios”, afirma Silva. “Há ministros que não querem correr o risco de divulgar seus argumentos com antecedência para que outros ministros não possam elaborar contra-argumentos mais robustos.” Mas o voto levado pronto também conta com defensores que vão além da praticidade. “O ministro relator levar o seu voto escrito me parece boa medida, revela que o magistrado estudou bem as teses jurídicas postas no recurso”, declarou à Pesquisa FAPESP o ex-ministro Carlos Velloso, membro do STF entre 1990 e 2006. “O ideal seria que, nos casos mais complexos, houvesse sessão reservada, a fim de debater a matéria, como ocorre na Suprema Corte norte-americana.”

Outros ministros do STF reconhecem que a ausência de um debate prévio é uma das causas do número elevado de votos discordantes. Alguns observaram que nem sempre foi assim. Antigamente, as sessões de votação eram precedidas pelas chamadas sessões de conselho, nas quais os casos eram apresentados previamente, o que permitia que os ministros conhecessem a posição uns dos outros. Isso ajudava a diminuir as divergências. Mas tais sessões caíram em desuso após a presidência (2001-2003) de Marco Aurélio Mello – nomeado em junho de 1990 para o tribunal –, que não as apreciava.

Alta exposição

Outro fator que aparentemente pesa nos julgamentos é o elevado grau de exposição a que os ministros estão submetidos. Desde 2002, as sessões do STF são transmitidas ao vivo pela TV Justiça, o que deixa os magistrados expostos diretamente ao grande público. Por essa razão, de acordo com Silva, hoje os integrantes do Supremo parecem estar mais preocupados com as opiniões vigentes fora do tribunal do que com os argumentos de seus colegas, por estarem preocupados com a reputação pública, que se baseia em grande parte no desempenho dos membros do tribunal como oradores.

“Os magistrados são homens, não são anjos, e a vaidade é própria do ser humano”, diz Velloso. “A transmissão pela televisão tem banalizado os julgamentos e o próprio tribunal.” Conrado Hübner Mendes, professor da Faculdade de Direito da USP, considera grave o grande aumento de exposição pública. “A qualidade das deliberações piorou muito e expôs o tribunal à cacofonia das opiniões individuais dos ministros a respeito de qualquer assunto público sobre o qual são perguntados pela imprensa.”

Virgílio Afonso da Silva considera que esse grau de exposição acentuou o individualismo dos ministros e tem prejudicado o funcionamento do colegiado. Sem tanta publicidade, seria razoável supor que os ministros se sentissem mais à vontade para discutir os argumentos e eventualmente mudar de opinião. Mas, diante das câmeras de TV, a disposição para acolher argumentos contrários diminui consideravelmente – especialmente nos casos mais polêmicos.

Seria possível aprimorar o processo decisório no STF? “Algumas pequenas alterações já fariam uma enorme diferença”, diz Silva. “O debate antes da tomada de votos é uma possibilidade prevista no regimento, mas é pouco aplicada. Os ministros dizem que o problema é a carga de trabalho, que realmente é grande, mas penso que o STF poderia escolher os casos mais importantes e promover debate prévio.”

Por várias razões, entre elas o aumento de atribuições do STF pela Constituição de 1988, a quantidade de casos que chega ao tribunal é enorme. Em 2014, o número de processos novos foi de 78.110. “O Supremo ainda não compreendeu que só deve julgar o que interessa a milhões de pessoas; é isso que a Constituição quer”, avalia Velloso. O ex-ministro acrescenta que uma das atribuições do tribunal, julgar os membros do Poder Executivo, do Congresso e o procurador-geral da República, “transformou o Supremo em corte criminal”.

Para Oscar Vilhena Vieira, o aperfeiçoamento do processo decisório exigiria uma redução do número de competências do STF (ver quadro). “O acúmulo de tarefas vem sendo enfrentado com a crescente ampliação das decisões monocráticas”, analisa Vilhena, referindo-se àquelas em que a decisão fica a cargo de apenas um magistrado. “Pelo fato de se tratar de um tribunal irrecorrível e, portanto, aquele que corre o risco de errar em último lugar, seria importante que as decisões fossem majoritariamente de natureza coletiva.”

O excesso de trabalho teria origem, pelo menos em parte, nos procedimentos habituais do STF, argumenta Diego Werneck Arguelhes. “O Supremo sempre se recusou a perder competências”, diz. “Hoje alguns ministros começam a aceitar que será necessário fechar algumas portas. O que um tribunal constitucional deve fazer é discutir teses, não ser o corretor geral de injustiças da República.” O grande problema do STF, em sua opinião, é a inconstância nos próprios procedimentos, por “falta de iniciativa para sistematizar regras e colocá-las em prática”, ficando a cargo do relator decidir caso a caso. Para o pesquisador, falta transparência, por exemplo, no modo como a pauta é escolhida. “Qualquer proposta de mudança esbarra em dois problemas básicos: poderes individuais exacerbados e inexistência de instrumentos claros para controlar a conduta de seus integrantes”, afirma.

Fonte: Revista Pesquisa FAPESP, Ed. 243, Mai 2016

Quando o computador ajuda a aprender

Uma pesquisa que acompanhou 400 alunos de ensino médio de uma escola pública de Araraquara, interior paulista, identificou benefícios do uso de recursos tecnológicos em sala de aula, principalmente em relação a estudantes com dificuldades de aprender. O estudo, liderado por Silvio Fiscarelli, professor do Departamento de Didática da Faculdade de Ciências e Letras de Araraquara da Universidade Estadual Paulista (Unesp), avaliou o impacto do uso de “objetos de aprendizagem” no desempenho em física, química, português e matemática de alunos do 1º ao 3º ano do ensino médio de uma escola estadual da cidade, a Bento de Abreu. A definição de objeto de aprendizagem é ampla e pode abranger todo tipo de conteúdo digital que apoie o ensino. No caso da pesquisa de Fiscarelli, o foco foi mais restrito. Ele utilizou animações, simulações e exercícios virtuais para auxiliar os alunos a compreenderem de forma mais fácil e concreta, na tela do computador, conceitos ministrados na sala de aula.

O grupo de pesquisa criou, com ajuda dos professores da escola, 20 objetos de aprendizagem para uso no experimento. Um deles, um exercício de análise combinatória, consistia em organizar um campeonato de futebol de forma que os times nunca jogassem mais de uma vez uns com os outros. Outro, sobre calorimetria, simulava a transferência de calor de um objeto para a água: objetos eram aquecidos num fogareiro e eram depois mergulhados na água – tudo simulado na tela do computador. Ao cabo de dois anos de pesquisa (2013 e 2014), constatou-se que, no aprendizado de conteúdos específicos, as notas dos alunos que utilizaram objetos de aprendizagem eram em média 24% superiores às dos que aprenderam apenas com livros e exercícios em papel. A diferença chegou a 46% quando a comparação se limitou aos alunos que costumavam ter rendimento mais baixo. “Como o efeito dos objetos de aprendizagem é visual e demonstrativo, eles têm impacto maior nos alunos com dificuldade em aprender numa aula convencional. Entre os alunos com notas boas, a diferença é menor”, esclarece Fiscarelli, que coordena o laboratório de Informática Aplicada à Gestão Educacional (Iage), da Unesp. “É importante ressaltar que o objetivo dessa tecnologia é colaborar com o trabalho do professor em sala de aula e não substituí-lo pelo computador.”

Um dos desafios do grupo foi criar “roteiros de atividades”, sequências didáticas concebidas para orientar os alunos durante o uso dos objetos, seguindo um percurso traçado pelos pesquisadores e pelos professores da disciplina, além de estimular os estudantes a desenvolver uma aprendizagem ativa. Segundo Fiscarelli, foi utilizada uma metodologia conhecida como “Aprendizagem baseada em tarefas”, que possibilitou a retomada de conteúdos desenvolvidos previamente em sala de aula em novos contextos, por meio de simulações, exercícios e atividades interativas.

“Grande parte do sucesso da pesquisa teve a ver com esses roteiros”, explica o professor. Para ele, o uso de metodologias adequadas para a aplicação de recursos tecnológicos em sala de aula é essencial para o sucesso da aprendizagem. “Fico indignado quando vejo o laboratório de informática como uma atividade tapa-buracos”, afirma. “Os estudantes vão lá para fazer pesquisa na internet, mas sem um roteiro, qual é o objetivo de aprendizagem? O que eu quero que o meu aluno aprenda com isso?”

Para superar dificuldades, Fiscarelli adotou outra estratégia. Submeteu um projeto de pesquisa ao Programa de Melhoria do Ensino Público da FAPESP que, uma vez aprovado, propiciou a compra de 33 notebooks, além de patrocinar bolsas para professores participantes. “Isso nos deu mobilidade, pois pudemos fazer os estudos dentro da própria sala de aula e sem precisar da internet, uma vez que os objetos de aprendizagem estavam disponíveis nos notebooks. E também engajamos mais os professores, que frequentemente tinham de usar o tempo livre para participar de reuniões conosco e se deslocar até a Unesp”, afirma o professor.O projeto teve uma fase-piloto, realizada entre 2011 e 2012 com financiamento da própria Unesp. Alguns objetos foram testados com 400 alunos do ensino médio nos laboratórios de informática da escola, mas com certa frequência as atividades eram interrompidas pela intermitência da internet e falta de disponibilidade de professores. Ainda assim, foram observados ganhos no processo de aprendizagem.

Os objetos de aprendizagem começaram a ser estudados a partir dos anos 1990, com a crescente utilização de computadores em escolas. O termo foi adotado em 1996 pelo Comitê de Padrões de Tecnologia de Aprendizagem do Instituto de Engenheiros Eletricistas e Eletrônicos dos Estados Unidos (IEEE). “Nos Estados Unidos, é comum que empresas de material didático produzam objetos de aprendizagem e os forneçam para uso dos alunos e professores”, conta Fiscarelli. No Brasil, diz o professor, esses recursos costumam ser produzidos por editoras de livros didáticos e oferecidos em discos de CD-Rom. Mas até hoje tiveram pouco impacto no ensino público do país. “Os objetos de aprendizagem ainda não ‘pegaram’ porque falta metodologia e infraestrutura de tecnologia nas escolas. Mas continuo achando que eles vão ganhar expressão no futuro por serem eficientes em ampliar a compreensão dos alunos.”

Instituições como a Universidade Waterloo, no Canadá, e o Fox Valley Technical College, no estado norte-americano de Wisconsin, criaram repositórios de objetos de aprendizagem. Em 2008, o Ministério da Educação (MEC) também criou um banco de dados de objetos educacionais, que disponibiliza perto de 20 mil itens de diversas disciplinas e níveis de ensino. Feitos no Brasil e no exterior, foram avaliados por especialistas antes de serem disponibilizados. O banco, contudo, não recebe novos objetos há mais de um ano e foi perdendo fôlego depois que a Secretaria Especial de Educação a Distância do MEC, responsável por sua criação, foi extinta em 2011. “A ideia do repositório era estimular professores a buscar recursos digitais para aplicar em suas aulas, mas o fato é que pouca gente os utiliza”, explica o sociólogo Rodolfo Fernandes Esteves, que faz uma pesquisa de doutorado no Iage sobre o uso de objetos educacionais associados a lousas digitais. “Além disso, a qualidade dos itens desse banco é bastante desigual.” Há uma predominância de objetos nas disciplinas de matemática e física. Boa parte do conteúdo é voltada para educação a distância em nível médio e superior.

Em sua pesquisa, Esteves trabalha com 150 alunos do ensino fundamental de escolas municipais de Araraquara, sendo duas turmas de primeiro ano e duas de terceiro ano. Ele propôs à prefeitura da cidade avaliar uma política pública que determinou a instalação nos colégios municipais de lousas digitais, grandes telas de computador sensíveis ao toque em que professores e alunos podem vislumbrar conteúdos na forma de recursos multimídia e navegar na internet. Para conduzir o estudo, foi necessário selecionar 250 objetos de aprendizagem em matemática e ciências, que estão sendo testados em sala de aula. “Nosso objetivo é fazer o professor usar esses objetos, analisar os pontos positivos e negativos e ver os resultados que trouxeram.”

Experiências de outros grupos corroboram as dificuldades para consolidar o uso de tecnologias na sala de aula. Pesquisador do Núcleo de Informática Aplicada à Educação (Nied) e professor do Instituto de Artes da Universidade Estadual de Campinas (IA-Unicamp), José Armando Valente coordenou entre 2010 e 2013 o projeto “Um Computador Por Aluno” (UCA-Unicamp), financiado pelo MEC, vinculado a um programa que distribuía computadores de baixo custo a estudantes em vários países do mundo. O projeto da Unicamp ajudou a preparar professores cujos alunos usaram laptops em três estados da região Norte (Acre, Rondônia e Pará) e em quatro municípios paulistas (Campinas, Pedreira, Sud Menucci e São Paulo).Um segundo objetivo é criar um repositório de recursos digitais com boa avaliação, que já está ativo. A importância de construir um repositório, observa Esteves, é maior do que se imagina e tem a ver com o processo de implementação da tecnologia em sala de aula. “Não adianta distribuir um computador por aluno ou dar um tablet para cada um deles se não há conteúdo adequado para usar no hardware”, ressalva. Os primeiros resultados mostram que a adesão dos professores do ensino fundamental é maior com objetos de aprendizagem de matemática em relação aos de outras matérias. “Existem mais objetos dessa disciplina e eles estão mais bem desenvolvidos. No primeiro ano, por exemplo, os professores ensinam os números usando os objetos, como aqueles em que carrinhos carregam de 1 a 10 quadradinhos, representando números e quantidades”, afirma Esteves, cujo projeto de doutorado deve estar concluído até 2018. “No Canadá, há lousas digitais na maioria das escolas que fazem uso de repositórios, e na Coreia do Sul usam-se os recursos digitais a tal ponto que se discute a ideia de acabar com o uso da letra cursiva nas escolas”, afirma.

“Foi uma experiência interessante, porque cada escola trabalhou do seu jeito. O que fizemos foi dar apoio ao professor e ajudá-lo a integrar a tecnologia nas suas atividades”, conta Valente. Uma das frentes consistiu em mudar a postura do professor, que foi desafiado a propor atividades aos alunos e orientá-los a obter respostas com a ajuda do computador e da internet. “Essa abordagem pedagógica é diferente daquela para a qual o professor foi formado”, diz Valente. “Embora os computadores fossem de baixo custo, permitiam fazer vários tipos de atividade, como tirar fotos e fazer gravações, e com esses materiais criar outras formas de representar conhecimento.”

Apesar de resultados positivos obtidos em experiências-piloto, o projeto deu frutos limitados. Em 2012, a experiência com os laptops foi substituída por um programa que distribuiu tablets nas escolas. “Os tablets vinham com uma série de softwares e objetos de aprendizagem que não tinham muito a ver com o contexto das escolas”, lamenta. E a resistência em usar recursos tecnológicos em sala de aula ainda é grande, afirma Valente. “Os professores têm dificuldade em trabalhar segundo uma abordagem menos professoral e que valorize o uso da tecnologia. Tanto que há leis em vários lugares do país obrigando os alunos a manterem telefones celulares e dispositivos móveis desligados durante a aula, para não causarem distração. Se o professor propõe uma atividade usando celular ou tablet envolvendo a resolução de um problema e esse problema faz sentido para o aluno, não há como o aluno se distrair.”

Fonte: Revista Pesquisa FAPESP, Ed. 246, Ago 2016.